中关村华夏新供给经济学研究院是由贾康、洪崎、白重恩、王庆、姚余栋、黄剑辉等12位学者发起设立、经政府管理部门批准成立于2013年9月的新型“民办非企业”智库组织。

　　苏京春：各位好！欢迎各位来到华夏新供给经济学研究院第一场公开课的现场，也非常欢迎在线上观看这次公开课的朋友们。我们简短开场，这就进入到正式的环节。

　　首先，请允许我为大家介绍今天到场的各位嘉宾。本次公开课的对谈嘉宾有：原财政部财政科学研究所所长贾康老师（欢迎贾老师），和中央财经大学校长、党委副书记马海涛老师（欢迎马老师）。本次公开课的点评嘉宾是中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇老师（欢迎杨老师）。

　　这次公开课的主题是研讨分税制改革所走过的30年历程。无论是贾老师还是马老师，都是这项改革的亲历者和见证者。所以，我们今天以这样三人谈的方式，希望能以这样的形式提供一个更加鲜活的研讨，让各位在这次公开课之后能够记住一些改革走过的路，以及展望一下下一步改革可能会走的路。这是这次公开课的初衷。下面让我们以热烈的掌声欢迎两位对谈嘉宾上场，有请贾康老师和马海涛老师！

　　我们为这次公开课设计了6个场景，首先进入到第一个场景——故事。二位老师都是在分税制改革30年的历程中经历过非常多各种事项，无论是会议研讨还是改革措施的落实，还是有着各种各样自己的思索，我想在这个过程中二位老师一定都有特别让自己难忘的事情。我们首先从让我们贴近这样一项宏大事项的小切口开始，有请贾老师先开始。

　　贾康：要说故事的话，可以说很多。刚才我见到海涛教授还发了一句感叹：往回看真是时光飞逝，一下就三十年了。

　　贾康：在北京就是这个特点，大家各忙各的。其实各自的活动都知道，比如海涛教授荣任校长我们都特别高兴，微信上发一条祝贺，如此而已，平常各忙各的。今天见到校长真身出现。还有杨志勇教授，他算是少壮派，已出任社科出版社的总编辑，是“总编辑”，不是“副总编辑”是“一把手”噢。

　　在这些年发展过程中，如果让我回想故事，最早80年代初我还在读研究生时，就参加过莫干山会议。当时也是各种各样的机缘巧合，现在认为历史上那还是一个带有标志性的中青年参与改革创新大潮、在特定情况之下超常规而特别有代表性意义的活动。在参加莫干山会议的过程中，我也注意到，中青年思想活跃，大家讨论问题各种观点常常是有明显差异的，认知这些差异的过程中，我自己也在努力思考。我研究方面主攻的方向，首先是要在财政这个概念下，在财科所完成研究生学业，而且自己也特别愿意做研究工作，想在这方面，一定要把一些最基本的、跟刚才京春所说与宏大主题相关的事情的基本逻辑脉络理清楚。

　　我后来做了一个什么样的算是财政研究基本功的事？把所有关于1949年中华人民共和国成立以来财政体制的演变，仔仔细细地梳理了一遍。那时也见到一些内部材料，涉及各种各样体制变化。我自己总结到后来发表的文章里:在1994年之前，至少经历了十次体制来来的调整变化。这里有个较早出现的问题导向下的思路:毛主席1956年考虑十大关系，强调中央地方要有两个积极性的同时发挥——在两条腿走路、发挥两个积极性的思路上，他就认为不能简单模仿苏联，要向地方下放自主权。以后实际上有非常大动作的放权安排，最突出的，一个是1958年时大力度向地方放权，再有一次非常大力度的，是在中间，在感觉相对平稳的1970年又有大规模、大力度的放权。但是总结下来，叫作走进了“放乱收死”的循环:一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就叫，一叫再放。

　　贾康：理论联系实际，力求说清楚这种循环，未来怎样避免。80年代初中央又特别强调要放权，而且也总结历史经验，强调不能只讲对地方放权，还要求把权力继续下放到企业，让企业真正活起来。碰到的问题，是最后走到放权让利几乎山穷水尽，企业仍然活不起来，这到底怎么回事儿？这样一个取向下，自己反复思考，结合着交流，结合着借鉴国际经验……如果一直说到1994年，那么从1984年莫干山会议，到1994年分税制改革，这十年中间我有自己的努力自学，研究生毕业前后自己或跟着老同志做调研，又有一个在1988年到1989年间到美国做访问学者的过程，我的眼界进一步打开了。看世界头号强国--当时大家特别注意借鉴美国经验，它在财政体制上是怎么处理的。那时候国内已经在议论分税制，到美国以后我在它的联邦、州和地方层级分别拿到整套财政资料，仔细研读。那时我也知道了美国跟国内的不一样:比如我以访问学者身份写封信给宾夕法尼亚州政府，州政府的财政部门就可以给我免费寄来两大厚本它的预算资料。在这个访学研究的基础上，我专门写了关于美国财政体制的特点和对中国改革的借鉴启发的文章，回国以后发表在《改革》上。

　　这个研究的经历，背景上就对接到最后终于在小平南方谈话以后，由同志在经济工作这方面承担主持之责（后来知道是小平亲自点将让主持经济工作，以副总理身份，全盘的经济事务归口到他那里）紧锣密鼓地在1993年准备了分税制方案，1994年1月1号正式出台。后来同志自己说，请专家查过，历史上，中国和世界上所有经济体，没有过同时把财政体制和所有的税制一起来做配套改变的这种大力度的改革举措，风险很高，但是我们必须得这么做，从实际成效看，比预期的更好。当然，配合这个事情，我印象比较深的是当年在准备推出分税制改革的时候，中央电视台有一个系列的关于配套改革的预热宣传，其中关于财政改革这一讲是我讲的，也是自己作为研究者对这样一个改革在配合方面做了一个舆论上一定的烘托和引导的工作。当然更实质性的，还是尽研究者的职责，说清楚为什么中国搞市场经济必须走分税制之路。

　　最早这方面的文章我应该是发在1986年的《中国经济体制改革》杂志上，1987、1988年及以后陆续发文章，一直到90年代从美国访学回来以后，我力求把美国经验说清楚。首先在内部有一个写成的研究报告，得到了当时国务委员兼财政部长王丙乾同志的长篇批示，给予充分肯定，他认为一下打开了思路——在这么复杂的情况下怎么抓住主线，为什么要做分税制改革。内部来说，这也是比较有影响的一个事儿。当时我专门写到，中国未来在中央地方按照税种应是各自有自己的大宗收入，地方层面主要靠两个可能培养出来的主力型税种，一个就是现在说了以后很多朋友还皱眉头的“房地产税”，这是工商业比较发达区域以后可慢慢培养起来的主打税种。另外是资源税，在中国中西部工商业不太发达、但恰好是资源富集地区，也可以成为地方政府的主力税种。这些问题都写进去了。现在说到这个故事，有些事情讲起来还记忆犹新。这是个人片断的回忆。

　　苏京春：我在这儿顺着贾老师讲的这些大事件，有两个细节的小点追问一下。首先我们知道贾老师曾长期在财政部财政科学研究所担任所长，现在还是全国政协参政议政的专家，在此过程中老师有没有感受到研究方面，或者伴随改革浪潮的过程中，承受过压力？这是一个我想请教的。

　　第二个细节，我们特别想知道您当时有多少阅读量，看过多少书？写了这么多东西，我也给贾老师梳理过文献综述，有几千篇文章。这是我特别感兴趣的两个小点。

　　贾康：压力不能说没有，但是自己实话实说，在研究方面没有感受过特别难受的压力局面。总是感觉有想说的话，虽然跟一些研究者的观点不一定一致，但是自己很愿意说出来。包括1994年以后我专门写过文章与一些我自己不认同的思路和观点商榷。这个方面讲实话，这几年大家可能注意到舆情敏感度提高以后，要更多注意小心翼翼一些，但总体作为研究者还是要尽责。处理方式上要积累一些经验，但自己有建设性的意见，一定要想方设法发表出来。

　　贾康：做研究有点儿像过去所说到的“书虫”，整天有时间就拿个东西在手边看。

　　贾康：那倒不是（笑）。阅读量没有统计过，习惯上各种自己觉得需要看一看的东西，尽量都把它看下来，当然有的是速读、粗看，有的是细读。我跟海涛教授在一起出国的时候，后来海涛专门说过，注意到我等车时坐在旁边看一个小报。

　　苏京春：我们把注意力回到马老师身上。我们首先请马老师也来给我们分享一下分税制改革走过30年的历程，有什么事情是让马老师印象深刻的？马老师是桃李满天下，培养了非常多的财税界的人才。这方面我们特别想听一听现在也已经是财政学学科奠基人的马老师，有什么故事？

　　马海涛：各位好！先纠正一下，“学科奠基”我是不敢的。尊敬的贾老师，各位大家上午好！首先非常感谢贾老师邀请我来参加这个活动。我昨天晚上在想活动是什么样的场面，是不是那种开会，我还是第一次参加这种会，昨天也没有太准备，就看了看材料上写的这几个场景，我也在想今天来是干啥。确实好久没见贾老师了，虽然都生活在北京，但是平时大家都很忙，三年疫情很多人没有见到，很多次都是在线上开会碰到。

　　我先说说你刚才最后的那个问题，贾老师看了多少书？我也不知道他看了多少书，但是我见到他看书的状态。他当财科所所长的时候我去他办公室几次，推门是看不到贾老师的，因为他桌子上、地上，窗台上都是书，他人埋在书里。而且不是我一个人的感受，很多记者跟我讲，进门找他要先喊一嗓子。实际上他的办公室并不大，桌子上全是书堆着。后来我也学他，我当时在当财政学院院长的时候窗台上也是书，我还有一张照片可难看了，因为办公室很乱。

　　第二，贾老师特别勤奋，因为你有这个话题，不然要是没有这个事儿好像是我在拍贾老师马屁似的。我记得那年我们去瑞士的一个小镇参加国际财政的一个年会，当时贾老师是财科所的，还有地方财科所的同志，我是中财的。大概十个人不到，晚上也没什么事儿，他们又不敢跟贾老师说打个牌，那时候没有惯蛋，只有拖拉机。因为上下级关系，他们不敢和贾老师说，就跟我说，因为我是外单位的，看看能不能把贾老师拖出来，我们晚上喝个啤酒，打个拖拉机什么的。我说拉倒吧，他一直在看书。那个时候出国不像过去还有游山玩水，但是你地方的同志好不容易出趟国，最后他们跟我说你跟贾老师说说，我们能不能出去放松一下，实际那个地方没有放松的地方，最后找了个什么山可以去看一下，最后那好吧。贾老师答应了。答应后我们坐着车去了，人家在车上一直在看书，在看报纸。我们等着上山车的时候找不着他了，他在公共汽车站下来的一个座位上拿了一张报纸，我印象特深，眼镜拉上去看，他在看什么？我凑过去看那张报纸叫“报刊文摘”，我们很多人看过，我以前也定过这个报纸，各方面社会科学的一些观点文摘上摘的。

　　要说讲分税制改革我没有贾老师那么丰富的经历，1984年我还上大学，莫干山都不知道在哪儿，我是1984年从山东考学考到江西财经学院，当时学的是财政专业。我记得几年前有一个记者来采访我，说要给我做个专访，我说访什么呀？是财税改革、税制改革还是预算改革？人家说不采访你这个，采访你怎么成长起来的。十多年前，我那时才四十多岁，我说我都还没长起来，你采访的太早了。我说我八九十岁的时候来采访我，我回头看看一辈子怎么走过来的，于是就拒绝他。之后，那个记者说贾康采访了，高培勇采访了，也该采你了。我这人优点是实在，缺点是太实在了，就答应了。答应了记者就来了，来了问了我四、五个问题。第一个问题我印象特别深，你怎么和财政结下了不解之缘？我说，我哪知道啊。记者一看这人太不好玩，不好聊天了，就想了个题目，你是哪年上大学？我说，我1984年上大学。又问，你上大学读的什么专业？我说，财政专业。这找到话题了，你为什么报财政专业？我说，我说真话没法登出来，说假话我编不出来。他说，你说真话吧。我说，我一个山东威海农村的孩子，我哪知道财政局是干什么的？那时我们学文科的，人家一般报中文系将来当作家，报哲学系将来当思想家，还有报很多师范院校的，我当时是一个师范没报，那时我报志愿很简单，第一类重点大学，第二类普通高校，我们还有专科，第四类中专，高中考中专的这几类。我一个师范学校没报。为什么不报？我发誓不当老师（现场笑）。我高中看我们的老师，太清苦了，我想我这辈子不会当老师的。结果命运给我开了个天大的玩笑，让我当了一辈子老师（现场笑）。我当时就填的财政专业，但不知道财政是干什么的。我当时觉得，“财政”这个词特别好，左边是“财”——有钱，右边是“政”——有权，这毕业以后还了得？！（现场笑）我就报了财政，当时去了江西财政大学。所以，就跟财政有这么一个（故事），后来硕士、博士读的都是财政。所以，对财政就是这么一个认识。

　　谈到分税制话题，在我上大学的时候，我们用的教材叫《社会主义财政学》，封面是紫色的，邓子基老师等等几个学校的老师共同编的，那时也没有分税制，因为分税制是在1994年。1991年，我在中财读完研究生就留校了，本来可以去财政部的，是当时的法规司、现在的条法司，我的导师让我留校，于是1991年就留校了。

　　这个时候来讲，我对分税制的理解可能更多的还是在书本上，不像贾老师已经在参与调研、讨论。那个时候，我记得第一次见世面去参加中国财政学会年会是在烟台。1995年，烟台的东山宾馆，那是我第一次参加会议，坐得很靠后很靠后。当时，吴俊培老师在上面讲，讲得特兴奋，把袖子都卷起来了。那时，我是中青年。在那个会上，至今让我印象仍然比较深刻的，就是叶振鹏老师和张馨老师提交了第一篇研究“双元”财政的论文，这是国内首次提出“双元”财政。

　　我对分税制的感觉，那时候只是停留在教书的过程中，后来慢慢随着科研的逐步才继续深入进去。到2014年，分税制改革二十周年的时候，那时候我就组织我们学院的人编了本书，叫《分税制二十年回顾与展望》。我们当时就把二十年分税制做了一个系统梳理。这本书当时在经济科学出版社出版之后，反响还不错，获得北京市社会科学二等奖，被评为中国财政学会优秀理论成果一等奖。当时大家对这本书也没有夸得不得了，就说了一句话，很多人讲“这本书写得比较客观”。因为分税制改革实施以后，社会上反映是不一样的，后面可能还要讨论这个问题。所以，这是一个故事。

　　再一个故事。好像这是不是一个规律啊？恰逢十周年也好，二十周年也好，到今天的三十周年，我们都会去关注中国的财政改革，不仅仅囿于分税制。1994年启动的分税制是一个整个市场经济体制的财政体制改革，涉及到税制改革，还有征管体制的改革。到了2004年，当时也提出了新一轮税制改革。因为1994年提的叫“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”；2004年提的叫“简税制，宽税基，低税率”，强调税收中性。到2014年又一个大的背景党的十八大，财政是国家治理的基础和重要支柱，提出了三大改革任务，也涉及到财政体制改革。今年从起来的中央经济工作会议就在讨论谋划新一轮的财政体制改革，现在看大家都在关注这个问题，谋划下一轮怎么办。规律还是巧合，恰逢分税制的十年纪念的时候都会大家考虑整个财税体制，财税体制和制度改革，不仅仅是政府间财政关系。我想在我的经历当中可能就是这样。

　　贾康：这一波正在酝酿。因为中央经济工作会议专门说到，要谋划重大改革举措，要谋划新一轮财税改革，这跟前面海涛教授说到的一轮又一轮全局跟财税之间的联动，完全合得上。谋划重大改革举措，为什么后面单独提出谋划财税改革？因为这是财政于国家治理基础和重要支柱这样一个定位上，必然要寻找在这里切入，作为过去所说的“突破口”或者财税改革作为“先行军”的这样一个逻辑。

　　苏京春：接着贾老师的话茬，我们开始进入第二个场景。刚才提到，在财税学界或者财政税收部门人员听起来好像是很耳熟能详的一个事情，就是在改革事项里面“财税改革”是改革事项的“先行军”、“先头部队”。那么，让我们把视野拉回到1978年。从1978年改革开放之后，我们可以看到80年代密集发生了很多的事项，我们可不可以请二位老师给大家解释一下，什么是我们经常听到的、耳熟能详的“价税财联动”、“包干制”等等？类似于这样从80年代开始出现的、听起来跟我们好像有点直接关系，但其实我们又实际上并不清楚本质上到底和大家的生活、与各行各业的从业人员、与整个经济发展到底有着什么样关系的改革名词儿。所以，在此想请教二位老师，对80年代整体的改革怎么看？怎么评？有什么感受？回顾的时候，您二位有什么是非常想让大家知道的？这是这个环节的想法。好的，我们还是从贾老师开始。

　　贾康：我尽量简短，估计展开说一上午说不完（笑）。首先要提到改革开放在十一届三中全会确立而做了一定的准备之后，在1979年中央下决心，从1980年开始宏观层面的动作，以财政为突破口。在此之前已经在考虑微观层面，农村方面后来是推到联产承包责任制，企业从企业基金开始推到利润留成，再走到利改税，再走到税利分流。当时在微观层面上已有明确的改革意向，但需摸着石头过河。另外，区域方面下决心办特区，又有沿海开放城市。宏观层面想来想去，不可能停车检修，不可能走后来俄罗斯的所谓“大爆炸”式一夜取消指令性计划之路，必须找到一个突破口，财政先放权。1980年推出分灶吃饭，就是“划分收支分级包干”的简称，这个包干以后又有几次演变，大体上都是在分灶吃饭框架下做一些技术性调整。分灶吃饭之后，大锅饭变成每个省级行政区带着下面的辖区，自己专门设立一个本地的专灶，有积极性了，只要按照体制说的划分收支之后，努力发展经济培养财源方面增加的部分，自己直接得益，局面就完全不同了。但是运行时间不长，就发现有了个说法:原来体制高度集中，新的分灶吃饭打破了统收，但是没有真正打破统支，所有的地方，当矛盾出来以后，最后解决矛盾要中央政府去摆平，特别是欠发达地区。中央政府感觉自己越来越力不从心，以后采取的措施有一系列的，比如开征能源交通重点建设基金，提取预算调节基金。还有搞分灶吃饭的时候，是说好一定五年不变，但跟着来的就是中央向地方借钱，因为中央出现了巨额赤字，中央日子过不下去，地方借给中央资金先解决运行问题。第二年，说第一年借的钱不还了，今年还要继续借，实际上是平调。地方在这种情况之下，相对发达地区为代表，开始跟中央做“藏猫猫”，或者说玩“猫捉老鼠”式的游戏，藏富于民，藏富于企业，中央分成拿不走，再以摊派方式几乎百分之百把这块财力自己掌握，由地方使用。地方积极性上来以后出现了所谓“诸侯经济”倾向，形成市场分割，搞低水平重复建设。企业方面，说是怎么放权也活不起来，为什么呢？按照行政隶属关系组织财政收入和控制企业这个弊病，没有得到真正的改变，只是原来的“条条为主”变成“块块为主”，这是非常简单的情况描述。

　　有了这样一些情况以后，大家就在探讨往下怎么走？在税制改革方面，利改税之后有这么一个当时比较清晰的思路，借鉴国际经验，市场经济应“国家调节市场，市场引导企业”，这个话在中央层级明确表示出来了，就要建立间接调控的体制框架，经济手段要充分发挥作用。税收是非常典型的财政轨道上的经济手段，加之国债也在发展又加上其他财务会计方面折旧等等这些经济参数，把这个体系往前推，希望搞一个比较规范化的配套改革，于是就提出了“价，税，财联动思路”。1986年从一季度开始，动员所有的研究力量，包括我们中青年都参加了，研究了一年，到接近年底的时候，却由于另外一种意见打动了当时的国务院领导，把“价，税，财”搁置一边，“包”字进城，企业也学农村的承包，搞企业的承包，当然后面也有一些研究者提出企业承包要跟资产相关联的经营承包制等思路，然而实际上虽然看起来是政府跟企业以甲乙方平等身份签协议，但.在行政隶属关系控制下，根本没有平等关系，而社会化大生产的城市经济领域中，企业运行却出现了非常严重的承包制框架下的短期行为，就是谁作为承包者，都要赶快拼设备，拼消耗，把短期的绩效提升上来拿承包收益，至于后劲儿，不考虑了。政府方面是看着谁业绩好，就对谁来调整承包协议。这个承包协议可以一直从年初调到12月下旬，接近年底，那还有什么公平竞争和企业真正的活力发挥可言？这个事情越走越不对头。“价，税，财”联动搁浅，路越走越窄。前面说到企业反映的就是我们怎么样都是感觉活不起来，原因正是在于企业在行政隶属关系控制体系下，它的行政主管那一级领导、那一层级的婆婆——中央企业是中央，北京市的企业是市里，西城区的企业是区里，还有街道企业，各个层级都可以对企业过多干预和过多关照，哪有公平竞争？这个时候研讨分税制这条道路，相比而言，从理论上分析阐述它的优越性，结合着实践中间怎么走，山重水复走不出去的问题，最后引出一个越来越清晰的共识：税利要分流，整个财政体制要走向以分税制为基础的分级财政这样的目标。从原来的行政性分权，要跨越到经济性分权，搞间接调控。大概就是这么一个脉络。

　　但是这方面怎么样能够让最高决策层下决心，有一个非常值得看重的因素，就是实际生活中的压力倒逼。中央的日子越来越过不下去，最后造成在最高决策层面，后来人们所说的中国决策过程中的两个最有影响力的前辈形成的双峰格局，有在中国搞分税制的高度共识：一位是小平同志，后来我们称为“改革开放的总设计师”，傅高义说实际是总批准师，因为摸着石头过河，谁也设计不出全套的施工蓝图，但是他允许在试错过程中，感觉八九不离十要大胆往前闯；另外一位就是陈云同志，过去已有他自己全套的综合平衡思想，人们认为他相对更稳健。他们两个人综合下来的实际结果，保证中国渐进改革的过程中又有闯劲儿，又有内敛的稳定性考虑的配合。在搞分税制的时候，小平同志、陈云同志高度一致，就是认为不改不行，中央过不了日子了。最典型的,财政系统里说到，过去是每个年度要开年度中间一次、年底又一次的财政工作会议，就是协调中央和地方之间财力分配力求摆平。由于广东发展得好，后来广东厅长都不来了，就派了个预算处长来参加会议，这在政治上讲，中央层面其实是不能容忍的，属于政治学视角所说地方有可能出现自己做大了以后的尾大不掉。大家心知肚明，中央日子过不下去，必须找到一个出路。所以，小平、陈云高度一致地对同志给出了坚定的政治支持。同志作为一个政治家，周到地考虑要向当时的同志做全盘的汇报，也跟当时担任总理的同志做了充分沟通，所有的高层领导一致认为，必须做这个改革。同志的特点是非常具有魄力与胆识，加上他自己在这方面政治家定位掂量了必要的妥协，这些因素合在一起，使1994年的方案既有突变特征，又有在实际生活中方方面面最后可接受的可行性，这是非常不容易的。大概就是走过了这样一个变革道路。

　　到了分税制基本框架确定以后，经济性分权的突破，实际上是从中央地方关系正确处理切入——现在很多人还说分税制就是处理中央和地方的关系，我说这正确，但远远不够——从这里切入以后，同时解决的，是政府和企业，还有公共权力体系（各级政府）和作为自然人的公民（纳税人）之间的关系，三大关系在这个体系里一并得到正确处理。首先，在分税制形成框架之后，所有的企业无论大小，不问行政级别高低，不讲隶属关系，不看经济性质，在税法面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境企业自主分配。这是刷出各种企业“公平竞争一条起跑线”的关键性制度变革，在这以后，国有企业概念上的行政级别自然可以淡化，跟着所谓跨隶属关系、跨经济性质的企业兼并重组，才得以展开。按照原来的框架，国有企业和非国有企业混合所有制改革是完全无法想象的，跨行政关系的兼并重组也是不可能实现的，生产要素按照市场经济客观要求的充分流动也就不可能，而小平南巡以后就是明确了要搞市场经济，所以，分税制改革带来的这样一个经济性分权的历史贡献居功至伟，刷出公平竞争一条起跑线，正确处理政府和企业的关系，是1994年改革里程碑意义的第一条。

　　跟着讲，分税制使中央地方进入没有“体制周期”的状态，不用谈什么三年、五年不变，过去怎么想不变都稳不住，而新的分税制走到现今，唯一问题就是共享税不得已越搞越大，但是中央和省代表的分税制，是稳定下来的，一直到现在这三十年下来，没有所谓体制周期之说，中央和地方——我说的省为代表的地方之间，没有必要藏着掖着做猫捉老鼠的博弈了。

　　还有第三个视角，走向现代国家的现代税制，1994年给出的一个直接税上开始相对规范的框架，涉及把原来碎片化的有个人所得税（是对外国专家的），又有对先富起来的自己国人的，还有对个体工商户的，归为一个相对规范的个人所得税了，并且可以跟上多轮深化改革——我们今天在座的很多朋友，可能马上要面临2023年个税的年终汇算清缴。这就是一个大家在现代化制度建设进程中间，已经进入了的政府和企业，中央和地方，还有我们所处的社会中各级政府和我们作为自然人、公民之间关系的三位一体的正确处理框架。

　　苏京春：非常感谢贾老师。通过80年代这个阶段的透视，我们知道了这样一个现行的制度，它在设立的过程中是怎样不停地调试，到最后得到这样一个模样。那么我们还特别想接着请教马老师，在这个阶段里面，以及站在当下回顾这个阶段的时候，马老师您对80年代有怎样的看法？

　　第一，讨论问题我们一定不能离开当时的经济社会环境这个大背景，否则的话是不符合历史唯物主义和辩证论的。我现在经常看到一些人曾经一度对中国的计划经济认为很幼稚，这不客观。刚才讲的80年代，在新中国成立以后，我们为什么采用高度集中统一的计划经济？财政采用的是统收统支的财政体制，原因就在于新中国成立初期，不认识“市场经济”这四个字，第二现在想一想，他即使认识“市场经济”这四个字也不可能市场经济，百业待兴，百废待兴，这个时候一个新中国成立了，你执政党作为政府来说，必须要统起来。所以，我们不能把计划经济说得太糟糕。它应该发挥了至少两方面的作用，一个是促进了中国当时国民经济的恢复，后来又推动了我们整个社会主义经济的建设。没有计划经济，没有统收统支的财政体制，我们很难形成当时初步构成的中国的一个体系，当然我们不排除有苏联的援助。这是我的一个体会。

　　第二个体会，贾老师说1979年开始，计划经济体制是随着社会经济的发展越来越不适应它的要求了，马克思的基本原理，经济基础决定上层建筑，经济基础变了，上层建筑不适应了。所以，上层建筑又会影响到经济。因此，十一届三中全会提出改革开放。这个改革开放好办，沿海开放城市，只要观念突破了，改革从哪儿来？这个改贾老师谈的，我始终觉得中国的改革是选择一个非常好的道路，当时按凤阳小岗村这18名村民冒着坐牢的风险，在一个风雨交加的夜晚咬破了手指按的手印，做了这件事儿。现在年轻人看那无所谓，但是在当时的历史条件下是要坐牢的。现在来看很简单，就是把国家所有的土地变为家庭所有，很多专家讲这是改变了中国农业生产方式。我倒觉得不是这样，高度不够，与其说改变了中国农业生产的方式，由集体经营变为一个个体经营，以家庭为单位的经营，倒不如说它是理顺了国家和农民的分配关系。这个分配关系理顺了，我们先吃饱肚子再考虑其他的问题。所以，农村的承包在党中央的支持之下，后来1979年农村家庭联产承包责任制。那18个村民他不知道这么好的词。

　　马海涛：分田到户，包产到户。那个时候也有人讲“要吃米找万里，要吃粮找”，最后中央承认了。所以，农村承包搞好了城市就开始承包。我记忆当中第一个承包的就是河北石家庄有一个造纸厂，马胜利，面临破产的一个造纸厂接下来承包了，扭亏为盈，起死回生。所以，那时候城市搞承包，刚才贾老师讲的，我去首钢，首钢的大门里有一个标语，“以人民为本，以承包为本”，讲以承包通往道路怎么怎么样，农村承包了，城市承包了，财政体制怎么办？那时候改革也是包，就是财政包干，统收统支改为分灶吃饭，分灶吃饭怎么表现？包。当时16个字，“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”。我经常给博士生讲课，这16个字好好琢磨琢磨，你拿一个财政分权理论解释解释，我们现在一讲财政体制第一代，第二代，第几代全出来了，这是我们的创意。这是我们的社会经济环境我们的认知程度我们财政体制。后来地方积极性调动起来了，跟统收统支不一样。但后来又出问题，也是随着社会经济的发展，后来包干制出现了国民收入分配体系不畅。所以，导致了后面的问题，一个财政收入占GDP的比重，一个中央财政收入占全国财政收入的比重，因为包死了，增量基本上地方得了。导致贾老师讲的两个比重严重到什么程度？十二大报告怎么写的？努力提高财政的两个比重，党的十三大报告怎么写的？振兴国家财政。一个国家的财政号召全党去振兴，你这个财政到什么程度？那时候我们看文献，提振兴国家财政。

　　贾康：王丙乾部长煞费苦心，后来想来想去给出的“振兴财政”的概念，中央接受了。

　　马海涛：这个环境中，实际上还有一个问题，为什么会出台分税制？除了这些国内的经济的因素之外，国外上个世纪90年代，苏联的裂变，东欧的剧变，到底谁对谁错搞不清楚，但是80年代苏共一夜之间没了，庞大的苏联加入共和国一夜之间就没了，紧接着南斯拉夫、罗马尼亚这些东欧的社会主义国家纷纷离开社会主义阵营。我们这代人过去看着二战的电影都是看着南斯拉夫《瓦尔特保卫萨拉热窝》，你们都没看过，还有什么《桥》，罗马尼亚四部曲，这些社会主义国家没了。原因是什么？很复杂。其中有一个原因就是中央政府的调控能力失控了。所以，我们借鉴这个事情，中央都没钱了你怎么调控呢？手里没钱调控人家谁听你的？你不能穷横穷横的，要横手里要有钱，为什么叫大亨？有钱。高层的刚才贾老师说了，所以，确实1994年再加上一个重大的背景，那就是党的十四大确立的社会主义市场经济体制，没有这个无从谈起，你再怎么困难可能也想不到分税制。

　　苏京春：非常感谢马老师。二位老师把改革开放以前，改革开放以后，国际国内这样一个背景的全景给我们描绘出来了，让我们也有种亲历感，这是特别难得的。刚才二位老师也已经谈到了我们的第三场景，就是里程碑事件。刚才听二位老师讲整个历程，我们才比较真切地感受到“世界上本没有路，走的人多了，也变成了路”。改革走到这里，就走到了第一个里程碑，那就是：1992年建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制，1994年建立了分级分税财政体制。我们今天也是从1994年这样一个时间点上开始计算的，到今年2024年是走过了30年的历程。1994年，它是里程碑事件发生的年份，这一年之后紧接着来的，我们讲是90年代排浪式发展也好、高度繁荣也好，总之是统计数据所表现出的GDP总量有一个明显开始向上的攀升。所以，特别想请教二位老师，在90年代的时候，我们看到经济得到了特别强大的开始增长的力量，这种经济增长动力与分税制改革之间有着什么样的联系呢？

　　贾康：简单地说，1994年改革我前面强调它里程碑的意义，在于终于走到经济性分权状态，三位一体处理好政府与企业，中央与地方，和各级政府与公民的关系。它解放生产力的效应，表现在1994年年以后“两个比重”得到了意愿中间的合理化调整，和达到了中央履行自己应有职能这方面的新境界，经济发展和财政概念总体都出现向好局面。

　　贾康：第一个，是财政收入占整个国民收入的比重。在改革开放初期的时候，传统体制延续的是这个比重大约30％出头儿，走到1994年之前，那时候已经低到只有12%-13%的样子。另外一个是中央财政收入在整个财政收入的比重，它在原来比较高的位置上一路滑到只有20%左右。这两个比重过低，在体制安排方面有分税制新框架以后，明显地向上恢复，前一个财政收入国民收入的比重，在1994年以后开始往上走，总体来看是个“V”型的后半截的回调，又回升到20%以上，现在是在30%左右的状态，一般认为是相对稳定、合乎我们所说经济社会发展平稳可持续的客观要求了。当然，这只是各种参数里的一个参数，它的意义还是服务于全局的，使政府的所谓汲取能力、最后形成的财力分配的结果，跟现在历史阶段上政府发挥职能大体有了一个对应性。后面一个中央收入在整个财力盘子里的比重，1994年以后调到55%左右，比一半高一些。这些年演变过程中逐渐回落到45%左右。这样一个情况，大体符合现在中国历史发展特定阶段上怎么样从全局来看调动两个积极性的客观要求。以后的调整，跟着省以下分税制的进一步的深化改革的推进，可能还会有变化，但估计不会有剧烈的变化了。

　　当然，这里面展开讨论就要再说一下，看到现在整个财力盘子，如果说中央地方各拿一半的话（这讲的是收入，现在中央45%，地方55%），支出方面就不是这样了，整个的支出是大盘子里80%的部分是由地方政府安排的，只有20%是中央的本级支出，有的评论者感觉这是问题了：收入方面大概对半分，支出却80%到了地方上，那地方怎么过日子？地方困难不就是这么来的吗？这是一种望文生义式的误解。

　　我有一个PPT，看一下比较直观：中央政府的职责是要考虑为了国家的统一，民族的团结，社会的和谐，要调节区域之间的横向不平衡，这个横向不平衡的调节需要有一个财力安排上的纵向不平衡。中央在拿到它的收入与整个盘子里的一半或者将近一半的情况下，钱主要去了哪里？——从这个框图来看，税收和非税收入合成全国财政收入，中央有本级收入，体制安排是1994年以后，中央收入里面有一个在1994年当时为了地方既得利益得到对应性保证的“税收返还”，按照税收返还规则中央部分财力转到地方，接着中央收入里面自己的级支出对应的，就是整个盘子里的20%左右，而且同时形成中央的赤字，剩下的一大块财力，都转到地方去，这个转到地方的部分发挥什么作用呢？它就是按照规范的转移支付——我们所说因素计分法”为主的公式化转移支付，是更多地把财力给了欠发达的中西部，这便是表现维护我们整个国家统一民族团结和社会和谐社会稳定的中央职能，在1994年以后得以发挥的一个框图。后来我们让中央发债的同时地方也可以发债，所以地方也有以债务弥补的赤字了。回到全国财政支出总计来说，有一块中央地方合在一起的赤字。看得到合计的全国财政支出的规模，中央本级的支出只占20%。就是这个框架。

　　按照这样的一个框架，其实跟所谓中央集中财力过多了或是过少了，已没有直接关联的判断，它就是体现一个中央行使职能过程中以体制为依托的必要再分配。这种财政收入盘子里中央拿大头，是全世界共通的现象。我读研究生时就知道，叫做联邦制的美国和叫做单一制的日本，中央级——美国叫“联邦”，日本就叫“中央政府”，都在整个财力收入盘子里拿到70%，怎么从来没有人指责美国和日本中央级集中过多？我国现在中央只拿到50%左右，在这方面不能说有什么过分，这是一个必须讲清楚的事情。

　　1994年以后，有了分税制这个非常重要的突变式的经济性分权的新框架，以后还有很多深化改革的事情。但迄今深化改革的局限性我顺便说一下，省以下的分税制一直没有能真正贯彻，这是一个基本事实。PPT中这个表，是到2013年，把所有省以下的体制和文件列出来，可知沿海的一些增长极区域，直接就讲不搞分税制，比如，江苏体制文件说省以下搞分税制，但浙江就说不是，它叫“总额分成”——这是传统体制下的典型办法。到了福建那里，也是总额分成。有了中央与省的分税制框架以后，深化改革的任务其实还很有挑战性。与2006年的情况相比，截止到2013年，辽宁也新加入了总额分成。在2006年，是三个东部省份，江苏、浙江、福建总额分成，到了2013年，有4个地方:辽宁、江苏是一进一出，又加上了湖北总额分成——省以下这四个地方都是非常有影响的，他们直截了当地说我们不搞分税制。其实其他搞分税制的地方，也是按税种分成，没有一个真正走到能够相对清晰地以地方税体系支撑的稳定分税情况，按税种的分成比例说是一定三年不变，但跟过去一样，可能第二年就变，动不动就调，我把它称为“五花八门，复杂易变，讨价还价”，这样的情况最容易形成的是什么呢？财权的重心往上提，提到省和市，事权的重心却往下压，压到县和乡镇，这就带来基层财政困难。还有隐性负债等等，都和这有关。1994年的里程碑确立了，但深化改革任务的挑战性，是非常明显的，现在我们仍然在进行时。

　　苏京春：非常感谢贾老师。我们接着有请马老师来谈一下，分税制和在90年代的里程碑事件之后与经济发展之间，您觉得有什么样的联动关系？

　　马海涛：我也是简要地说几个看法，一个是为什么讲它是“里程碑”？这个里程碑一个是从本身分税制改革的几个关键词去看，提到的包括分税、分权、分机构，另外还有返还、挂钩、转移支付等等，这些词儿都是在分税制体制当时90年代初就出现的关键内容。分税制刚才贾老师也谈到一些，我个人理解真正来讲就是三大块：一大块就是一个税制体系，分税的前提是税制改革，我始终觉得迄今为止1994年的税制改革是最彻底的一次分税改革，因为构建的是市场经济体制一个税收的框架体系；第二大改革就是政府间收支的划分；第三是涉及到征管体系。这是分税制改革三大支柱。

　　为什么讲它是里程碑？更多的是看它的效果。我理解第一个效果就是解决了过去“包干制”等等存在的一些问题，我们通过分税制改革形成了中央和地方财政收入的稳步增长，我深知可以讲没有分税制的改革没有今天中国财政的状况，这个话我不知道说得大不大。第二，分税制财政体制改革导致了地方各级政府理财和财政改革的积极性。过去统收统支或者包干不需要信息，这里面我们把职责分清楚了，即使没有完全分清楚，但是比过去清楚了，这是我简要地说。第三个是很周期的，就是通过分税制财政体制改革的一个系列工程推动了整个全国统一市场的分布系统。经常有年轻人讲的一句话，其实教育方面最好是少讲这句话，叫“不要输在起跑线上”，但是用在这儿是特别好的。为什么？因为分税制改革很重要的一条，就是不让企业输在起跑线上。因为过去，我们税制是不一样的，不同所有制企业的税负是不一样的，内外资企业税负是不一样的。1994年分税制改革税制改革就是解决不要输在起跑线上的问题。当然这个改革大家经常有一个概念，改革不可能一步到位，它是一个渐进式的。当时1994年先把内外资企业的流转税解决了，2004年才把所有的企业所得税解决。这是非常重要的具有里程碑意义的。我就讲这几个看法。

　　苏京春：非常感谢马老师，很鲜活的一段90年代的历程，拉出一条公平的起跑线，让整个宏观经济活起来。回顾我们国家GDP增长情况，可以看到，2000年又是另外一个非常重要的点。从2000年中国加入了WTO之后，经济正式进入飞速发展时期，两位数的高速增长。在这样的一个阶段，分税制也有一个标志性事件，就是2002年的时候建立了公共财政框架，我们第四场景就来回顾这一“新千年、新气象”。那么当时，为什么要提“公共财政”，什么叫“公共财政”？和之前说的财政有什么不一样呢？它和经济腾飞之间有什么内在关系呢？和企业后来的发展和环境里有什么直接联系呢？因为我们都知道税和企业是直接关联的。所以，这个场景之中，想请二位老师共同回顾一下，公共财政框架建立之后的一些改革事项。

　　贾康：京春说的2002年的时点说得晚了一点儿。对公共财政明确提出，是在1998年。在此之前，有一个铺垫，就是我前面说到的1994年在分税制改革推出的宣传配套中，电视系列节目里有一个当时财政部任副部长的项怀诚同志，他作的专门的电视讲话，里面提到“公共财政”的概念，但是当时没有引起更多的反响。有些人脑子里也转了转，比如我手边有个学者翻译的外国人埃克斯坦写的“公共财政”，我把这个书过了一遍，当时也没有在里面特别联系到整个财政转型的问题，因为英文讲财政叫“public finance”，我们过去约定俗成就把“public finance”翻译成“财政”，在汉语里有别于“财务”，当时感觉埃克斯坦的书（译者是一位叫张愚山的学者），也就是直译过来而已。但走到1998年，在此之前由于1994年有了分税制框架，地方不再担心中央政府平调，1996年他们自己主动把预算外资金暗账翻明，所有的局委办预算外资金，进入一个专户管理，可以集中调度，说起来还按原来的名义于开支的时候可以走规范程序来支用，但是沉淀的部分地方政府可以集中使用，开始有了更清晰的、对接到全口径预算服务于整个公共利益的取向，是在消除原来分散化弊病特点了。而对小金库，明确地说统统取消，把“预算外资金”旁边的“制度外资金”先拿掉，然后渐进地把预算外资金淡化，最后到京春所说的2002年前后已明确规定有预算外资金规范严谨的一套标准口径，最后一直走到2012年正式废止“预算外资金”这个概念的使用，代之于全口径预算一本账，当然这便是渐进中实现的进步。

　　1998年，项怀诚同志当时已经是财政部部长，而国务院主管财税口工作的，是副总理，他们两人高度一致，在财政工作会议上，同志做的报告，要求尽快建立公共财政框架。所以，1998年这个概念由管理高层明确提出，学界和工作部门随之热议怎么理解公共财政？我的理解，它是跟整个中国经济社会转轨必然呼应着财政的转型。对这个财政的转型过去一直在探讨，80年代，人们说原来的生产建设型财政不适应改革开放以后新阶段的要求。曾经有过、万里同志听取财政部汇报，代表中央书记处提出要转型为经营管理型财政，当时也热议过一阵，但是那时更明显的热点是关注如何让企业的生产经营管理能够活起来，政府经营管理型财政这个“经营”，和企业的“经营”到底界限何在，说不清楚，实际掌握上，也落不到操作的一些具体设计上。到了1998年，提出公共财政的概念，更清晰了，是要从原来的生产建设型财政转型到以提供公共产品和公共服务为主的新形态上，这方面从理论形态上讲，有很多值得进一步阐发的理论论证和对应到实际生活中我们要做的财政系统化的改革。从财政的职能到履行职能中科目全套的设计，都跟着要一起做改变。所以，1998年提出公共财政建立框架之后，实际上加快了可做的一些深化改革的事项。比如跟着的，有从部门预算切入的综合预算，部门预算是首先把所有各个部门的财力归堆在一起，预算内资金、预算外资金合在一起形成综合预算，以后推到全口径预算。运用全口径预算形成怎么使政府优化履职？把重心放在推进公共产品供给、公用设施建设和公共服务上，顺理成章，是这样一个合乎逻辑的演变。

　　到了2002年，有一个非常重要的事情，就是1994年留下来的企业所得税仍然按照隶属关系划分的尾巴，把它割掉了。当时由于种种原因，按照行政隶属关系组织财政收入这样的一个旧体制的特征，在企业所得税方面是遗留的。2002年，于建立公共财政框架推进过程中，把企业的所得税第一年变成中央、地方对半分，第二年变成分成，一直延续到现在，这是非常重要的公共财政制度安排方面有一个最后扫尾的，也带有突变特征的深化改革事项。当然还有其他一系列我们知道的后来如政府采购制度改革，转移支付制度更多规范化的改革，财政工作中的预算会计制度和收支科目体系全套的优化改革等等，都跟着公共财政建设中政府履职转变形态的要求，跟着形成了配套。我的回忆大概是这么一个脉络。

　　苏京春：非常感谢贾老师一个非常详尽的回顾。时间给到马老师，在公共财政框架建立之后，我们还看到，现在为人所熟知的全口径预算随着新预算法的颁布开始实施了。我们也想听听马老师对全口径预算前后的一些经历，以及它对当下财政和整个宏观经济运行的影响情况。

　　马海涛：首先，我对刚才贾老师讲的公共财政的看法我是高度的认同，我俩基本上没有分歧的。为什么？因为当时要提公共财政，志勇教授在这，讲公共财政我们不得不想起在学界做出重大贡献的是张馨教授。张教授当时写了一本几十万字的《公共财政论纲》。当时，学界对“公共财政”和“国家财政”的争论还是比较激烈的。我印象中也是在烟台的一次基础理论研讨会上，这个过程不细说了。最后，“公共财政”由一个学术语言上升为一个官方语言，而且一个学术的概念写在了党的文件，写进了国家的规划。所以，刚才贾老师谈到1998年在京西宾馆的会议上正式提出了我国财政改革目标就是建立适应社会主义经济体制的公共财政制度。

　　要说这个，我也知道真正公共财政这个词的出现是系统阐述了公共财政框架。刚才贾老师也提到现在的安徽财大，在蚌埠，张愚山翻译的那本小册子叫《公共财政》，事实上还有几本提公共财政的，中财大的王雍君和吴强写了一篇文章也讲了公共财政。但是真正公共财政，还有很多学界包括老师们，是希望有这个说法，《财贸经济》2000年有一期，陈共先生写了一篇文章，最后那句话是“我大声疾呼，不要提公共财政”。这个让我印象特别深。但是你看咱们现在都用的陈共先生《财政学》的教材，现在已经第十版了，里面确实没有提“公共财政”四个字，就是讲财政。可是内容跟公共财政又有什么不同呢。所以，这个词儿的争论，甚至“公共财政”本身就是因为“finance”是指金融财务融资，所以就用“public finance”来表示公共财务，那就是财政。很多专家也讲，“public finance”直译为“公共财政”，其实是同义词的反复。我记得那几年的争论特别大。但是不管怎么样，文件这么写的，我们也是这么干的。公共财政我不认为是行政理论的创新，我倒认为是中国财政的转型。这个转型就是以市场经济体制的建设为标志，随着我们财政改革进一步的深化，中国财政实现了三大转型：第一，由过去的重收入转向重支出。过去我们任何一个税制改革的文件出来第一条意义就是有利于财政收入增长。可是现在支出更重要，更关注的是怎么花好这个钱。第二，由过去的重分配转向重管理，过去财政局财政厅就是一个账房先生，把钱分完了，预算单位怎么用你自己说了算，买啥东西政府采购，后来搞的“控购”，叫“社会集团购买力控制管理办公室”，简称“控购”。我记得印象最深的新街口百货商场上面挂个牌子“控购办指定商场”，学校政府部门买一些东西得到指定的商场买，但还是行政命令。第三，就是我们在现在仍然逐步在探索的，由重管理转向重绩效，怎么花好这个钱。这是公共财政实现非常重大的三个转型。

　　同时，还有一个，公共财政解决了过去我们的财税制度叫“区别对待，合理负担”之下的不平衡问题，不同所有制，内外资企业，税制不一样，我们支出也不一样，过去的财政主要是城市财政。金人庆当财政部长的时候，提出让公共财政的阳光逐步洒向农村，才有了农民的新农合新农保，强调了民生财政。支出上也开始转型，当然你说完全国民待遇不可能，那就不要讨论基本公共服务均等化的问题，但是它从意识和举措是有的，公共财政更多的是在这里，特别是公共财政聚焦在预算的管理上，预算的管理从2000年开始，尤其2002年开始出台的，刚才提到部门预算，政府采购，收支两条线，金财工程一系列就出来了。所以，形成了现在你没有这套可能后来预算法执行也没基础，最起码解决了全口径的预算，财政管的好多东西都没纳入你的范围。所以，当年农民负担过重，我始终觉得农民当时负担重不完全是因为农业税，农业税没有多少钱，真正的是农民承担的那些摊派罚款。

　　马海涛：把这个管了实行“全口径”。什么叫“全口径”？就是该你管的全部拿走。《预算法》第四条特别规定了，政府所有的收入和支出都要进预算。后来实行四本预算，这样形成一个全口径的管理，预算外资金，制度外的收入退出中国的历史，这非常重要。过去有预算外的收入真是要命，那些部门同样是政府机关，有清水衙门，有肥差的单位，公安局、交通局肯定肥差，收费养人，统计局清水，妇联，信访局。所以，那时候收费我说一个不恰当的话，积极性高到什么程度？只要胳膊上缠块布，不是黑色的都能收费，收了费变成部门资金、单位资金，自有资金，这个通过公共财政改革取得了非常大的成效。

　　贾康：我再补充一句，咱们作为一个过来人也是印象很深刻的：同志最后完成任期之前，有一个在财政工作会议上的长篇讲话，其中有专门一部分（在整个篇幅占一半以上）是讲公共财政转型的，他后来讲，我这个讲话在领导层面征求意见的时候，有的同志说应该把公共财政这部分去掉，可以在人民日报上发表。他说，我认为别的都可以去掉，我讲公共财政的这部分坚决不能去掉。后来确实人民日上报发表了这篇文章。这说明中国改革深化过程中，意见的不同始终还是存在的。我作为研究者完全认同公共财政制度建设的实质诉求。刚才海涛教授做了很好的理论联系实际的说明，如果到理论上来讲，曾经提了这么几句话：所谓公共财政就是在财政适应整个政府职能转变过程中，要聚焦于满足公共利益最大化这样一个历史进步中的客观要求，那就必须把提供公共产品、公共服务作为财政履行自己职能的最重要工作重心，而这个方面所配套的机制，一定是公民权利平等、公共权利制衡这方面应该发展的法治化的公共选择机制，落到的是公开透明、阳光化为基本特征的预算运行载体之上，这几个要点，实际在逻辑上是一气贯通的。

　　苏京春：接着贾老师最后落在的预算层面，我们现在已经很熟悉的四本预算，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。站在现在的时点上，我们再去看待分税制这样一个改革事项，就进入到第五个场景“争论”。因为我们不仅要反思，目前我们还有一些或者曾经有过的一些争论，或者说还没有落地的改革事项实际上还在进行，省以下还要再推，那么是不是一些区域推、一些区域就不推了？一些地方做、一些地方就不做了？这样争论让我们聚焦到一个问题上，就是究竟什么是好的分税制？这是我们特别想听两位老师谈的。

　　贾康：我还是先说说，马校长有更丰富的这么多年教学里的经验积累。因为我自己接触到有对分税制的质疑，我先说说我的感受与认识。

　　比较早的时候，我就注意到有一些很有见解的人士，说到名字大家也不陌生——比如有吴晓波，专门说到1994年的分税制是重开了自秦始皇以来的中央集权，他甚至很悲观地说在有生之年可能看不到这个框架的根本改造了。他专门印了小册子，放在机场可以免费自由选取的材料栏里。吴晓波很多其他的写作成果是高质量的，他很多见解我也十分赞成，但是对于分税制的抨击，我是不同意的。他这种抨击是联系着社会上大家感觉到的前面所说中央在整个财力盘子里拿了一半以上，支出只承担20%这样一种对财政体制由于没有专业知识对应而非常容易产生的误解。另外，更多的是社会上大家都在抨击：怎么1994年以后有基层财政困难这样明显的问题？2000年前后全中国一半以上的县发不出工资或者欠发工资（说全都发不出，过分了一点儿，较普遍的欠发确实是当时比较突出的情况）；再有以后的隐性负债，现在仍然是一个风险因素，大家都在注意怎样消解这个风险威胁；还有大家也都在讲的土地财政短期行为。这三大问题、饱受社会上诟病的问题，根源是不是分税制？我觉得这可是个大是大非的问题。

　　有的论者说，因为1994年体制运行过程中出了这样的问题，我们得另外改变思路，刚才苏京春点到的，确实有学者公开发表过这样的文章，地方同志听了以后很多都觉得很有道理，它强调的就是区别对待，因地制宜，主要的主张是中央和省之间可以搞分税制，省以下不必搞分税制。在工业为主的区域可以搞分税制，农业为主的区域不要搞分税制——很多地方同志觉得，这叫实事求是，这叫区别对待，这叫因地制宜。但我自己认为，这是一种似是而非的错误思路，它根本上没有理解社会主义市场经济必须形成在基本资源配置相匹配的制度安排一体化这方面，形成统一市场的客观要求。你如果说在中央跟省之间搞分税制而省以下不搞分税制，我前面说的，就是现在这个实际情况啊。在实际上，省以下的文件梳理出来以后，可知省以下没有真正进入分税制状态，所有上述三大问题的根源，跟这有密切的内在关联——你实际上等于复述现在体制的情况而无所作为，因为纵向上现在省以下就是没有进入、没有搞成分税制。如果说，横向上分工业化区域和农业化区域，实际操作怎么做？怎么能这样搞成市场分割，一块一块的——比如吉林过去说是农业为主的粮食主产区，但是不要忘记，那里还有非常重要的吉化，还有长春这样的工业基地，怎么可能在这个地方，把它再区分为哪个地方搞分税制，哪个地方不搞分税制？地图上一线之隔，或者一河之隔、一条街道之隔，就可以分成这个区那个区不同的体制（一个分税制，一个不是分税制），可操作吗？回到现实场景里，这完全不是一个真正带有理论上可认同的合理性和实际操作上可行性的这样一个思路，但是它却能打动很多的地方同志。所以，我专门写过文章，也发在中央财经大学的学报上，就是来跟这种“纵向分两段，横向分两块”的思路做商榷。我的说法是，区别对待、因地制宜永远需要，这方面的过渡也需要精心设计，但总体的以分税制匹配市场经济体制这个大方向、匹配统一市场的基本逻辑，不能以现在可能在某些情况下看起来还要做出一种过渡式的区别对待、更强调这样的必要性而否定我们1994年体制的基本制度成果，我认为这就是个大是大非的问题了。要真正让前述三大问题得到解决，不走分税制之路可以走什么路？提出这样的“纵向分两段，横向分两块”，我的分析是此路不通，那你还能提什么基本思路？到现在为止，有些同志在这方面还是存在不同的、对分税制带有抨击的这样一些似是而非的看法，而且深化改革的过程，又需要我们进一步按照二十大所说的“百花齐放，百家争鸣”，把这个问题进一步认识到位。

　　苏京春：非常感谢贾老师。有请马老师，马老师也指导和引领了很多反思，我们想听听马老师讲一下什么是好的分税制。

　　马海涛：首先，我跟贾老师的观点是完全一致的。包括我现在在不同场合讲分税制改革的方向不会变，这是我非常明确的一个观点。当然，我们1994年的分税制改革大家知道它不是一个十全十美的，过渡时期的办法，总的来讲，刚才我讲的渐进式的过程，不断的完善。这种完善你要考虑到为什么当时要有过渡时期，考虑当时人们的认知，考虑当时的社会环境，财政收支状况，而且市场经济国家通行的做法都是采用分级财政。分级财政典型的模式就是分税制。

　　第二个来讲，为什么说大家现在对分税制提出一些看法？比如地方财政困难是分税制造成的，我不这样认为，大家看一看地方财政困难困难在哪儿？大家经常讲中央拿多了，下去一片的声音都是中央拿多了，贾老师也说了数据，现在看一看，贾老师说联邦制的美国也好，相对单一制的日本也好，再加上你看OECD国家，发达国家，发展中国家，新兴市场主体，它们整个政府的收入，财政收入当中中央的收入基本上占到了50%。言外之意必须拿大头儿。中国经过这么多轮改革，说实线年为了保证中央的收入，成立国税局，然后你来收，收了以后分收分管分用，地方税自己用，国税我收，收完我返还给你。我记得2018年税收征管体制改革国地税合并之后，我们一个老师上个礼拜还在讲财政学的时候讲国地税分设的必要性，文件下来下个礼拜就合了。后来老师进课堂，学生问老师你上节课还说国地税分设的必要性，咋又合了呢？老师很淡定，分有分的道理，合有合的道理。1994年确实分有分的道理，不管从税务信息化的程度也好，共享的程度也好都有必要。2018年不合也不行。第一营改增，地税没什么可收了，百万税务大军，金税几期了，还有中央的收入最起码过了50%，没达到60%。出去说不承认地方财政困难会被人打死的，你不是睁着眼说瞎话吗？还得承认地方确实这几年困难，困难在哪儿？事实上我认为困难的不是中央拿多的问题，是这二三十年来，三十年来中央在集中的同时事权和支出责任下移，这是我个人的看法。你事权中央很多事儿没做。所以上面千条线下面一根针，这几年好多了。我记得我看了财科院有个人写的特别好，他说现在政策项目化，项目资金化，资金财务化。现在211、985、双一流很多项目，没事儿从口袋里掏点米出来一洒，清华、北大那么多，云南财大跳15下摔个半死啥也抢不到，这么多大项目，整项目的背后是什么？钱。普及九年制义务教育等等多了去了。所以，地方导致的支出的无限责任，事权扩大，钱不够。当然，我不排除地方还有其他问题。要解决地方财政的困难这个事儿不是这么容易的，取消分税制就解决了？所以，分税制是个好制度坏制度？明确的讲好制度，打死了我还说好制度，但是怎么完善是个系统工程。

　　苏京春：非常感谢马老师！我们接着就进入到最后一个场景。分税制改革已经走过30年的历程，我们想请教一下二位老师对未来的财税改革有怎么样的研判？我们可以简短地总结一下，把时间留给主题点评嘉宾杨老师。

　　贾康：我尽量简短地说一下自己的看法。接着刚才海涛教授说的事权问题，中央这些年反复强调要把事权理顺，具体表现于有一系列的文件，把中央地方事权，首先是共同承担事权，形成一览表对接到支出责任的明细单，这个已经在公共交通、环境保护、医疗保障、文教科卫等一系列方面不断扩大覆盖面，最后要做到对所有的事权全覆盖。下一轮财税改革中，中央一些事权应该怎么样更多地合乎客观规律要求，把它加上来？比如说经济案件的司法审判权，显然应该归中央层级，这就是前面“60条”这个十八届三中全会的重要文件里已经提到的，建立中央巡回法庭和跨越行政区划的司法机构要解决的问题。经济案件归地方法庭审理，一定会使它自己相关的本位主义的力量一拥而上，比如放在山东审理，利益关系可能关联到江苏、关联到国内其他地区，甚至关联到国际上，怎么保证它的公正性就非常困难。归到中央，可以最大程度避免这种地方影响司法公正的因素。巡回法庭和跨区域的私法审理，明确地说要发展，这些年却基本没什么进展，这是由中央事权怎样调整方面，合理加强中央事权不可忽视的问题。

　　再一个例子，一些适合于在中国借鉴国际经验提高到中央级的事权，也可以考虑。比如楼继伟老部长专门说过，美国的农业部有5万多雇员，什么道理？美国的地方政府不管农业，跟中国完全不一样——中国每个地方，农业是地方政府必须得管的，美国确实联邦的农业部一竿子插到底，解决全国一盘棋的土地休耕轮作问题，这是最合理的中央政府职能在农业领域里的体现。在中国，是不是要借鉴这个经验？楼继伟专门提出，中国现在由于农药、化肥的过度使用，土壤板结地力退化，是不是也得考虑中央事权全国覆盖之下的休耕轮作？我又想到从重庆开始以“地票”处理基本农田占补平衡的试点，我认为一定要全国一盘棋来考虑占补平衡。基本农田占补平衡关系到粮食安全，关系到国家长治久安，中央政府的这个职能应该行使到位，应有诸如此类的考虑。

　　在这个前提之下，我认为一定要解决扁平化框架之下，我们深化财税改革基本思路的问题。如果能把中国以后的财政实体层级明确为中央、省和市县（乡镇已经可以不考虑，因为农村税费配套改革以后，乡财县管已经铺开。再有浙江经验在财政部按照中央要求全部推行省直管县的过程中，还只做到各个地方都有试点而没有真正全面铺开到位），这样做起来以后，中央、省、市、县三级应该明确地设定一级政权有一级事权（这是前面说到事权的一览表和支出责任明细单），跟着一级财权（关键是税基——税基按照合理的分税制这一套理论与实际结合的要求怎么配？过去五级分税无解，现在三级分税，就有望柳暗花明：二十种左右的税，在三级大体怎么合理分税，能设计可能方案，在可以预见的很长历史时期内，大头估计还是共享税，但不至于靠共享税一直往下走，很多的过渡因素就可以淡化，而地方税体系一定要打造出来）:一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，再配上预算法已经明确的举债权要分级，还有已经以三级框架在落实的资产管理权（国家的叫国资委，下面有国资办、国资局，已经按照中央、省、市县三级配置），跟着的就是各级相对独立的预算。从政权、事权、财权、税基、举债权、资产管理权，落到公共财政的载体——现代意义的分级预算上，这个思路就基本上有了框架方面的完整性，再配、省两级自上而下的转移支付（这个事情也在努力进一步优化，前面所说的中央财力里拿到一半左右，甚至一半高一点，就是解决自上而下转移支付由中央层面先把它做好；省级也有这个空间做好），再配上必要的横向转移支付（早有的对口支援，还有这些年发展的生态补偿，都是横向转移支付），达到的境界，就是真正使中国所有的各级政府，各个地方政府辖区，都能达到“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配这个境界，于是就符合了财政作为国家治理基础和重要支柱而服务于全局长治久安这样一个应该追求的财政体系功能实现了。

　　苏京春：总结一下贾老师的核心词，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级举债权，一级资产管理权，落于预算层面上，加上现在纵向的转移支付，再结合他们探索和开展实施的横向转移支付。非常感谢贾老师，有请马老师。

　　马海涛：刚才贾老师聊了未来体制改革的框架，非常好，我简单补充两句。第一作为分税制财政体制改革是我们谋划新一轮财政体制改革非常重要的，这一轮不针对分税的问题，税制的问题，预算的问题，是统筹考虑。所以，这一轮改革肯定分税制改革是重头戏，要做不外乎几个方面。十八大报告里当时写的建立事权和支出责任相适应的中央配套财政关系。所以，2018年以后出台的中央和地方财政事权划分的指导性意见以后，我们陆陆续续的12个领域出台了事权和支出责任的划分，包括教育、公共卫生、社会保障、应急管理等等，到十九大的时候，财政体制改革完善权责清晰，财力协调，区域均衡的中央和地方的关系，到二十大报告的时候，讲了一句很简单的话，那就是完善财政转移支付制度。十八大，十九大，二十大对整个财政体制改革在不同的五年中是有不同的任务的，下一步的改革我个人觉得仍然还是要围绕着几个方面，贾老师提到首先要解决先分权的问题。当然，分权的前提强烈的呼吁要研究政府和市场的关系，这个不解决的话，中央和地方的权就不好划了，事就不好做了。所以，根本的前提是政府和市场的关系，确立事权和支出责任。

　　另外，优化我们的收入分配。优化收入分配我个人觉得这几年看出中央收入下降的，还要适当的提高中央财政收入。这里面涉及到一个税的问题，这几年减税降费都高兴，不要提交税，交税都不开心，可是支出没降，所以，我提出一个观点，保持适当的宏观税，你没有适当的宏观税那你的财政运转不起来。所以，人民大学朱青老师讲了句话，税不是越少越好，是越优越好。所以，下一步讨论地方税的问题，老不给地方税体系构建，地方它没办法。当然，现在要问我哪些税种千万不要问我，我也没法回答，可以考虑到其他的税费，现在地方税没有一个非常恰当的税，心里关注消费税的问题，征收环节后移，能不能做，但是我不管，我现在是技术上的问题，但是地方税的体系构建。第三是按照二十大报告讲的完善我们的财政转移支付制度。这里面两个小的看法，第一有人说我们一般性转移支付专项太多了，寻租的问题，一定要大幅的压低专项，提高一般转移支付的比重，看似很有道理，但是我觉得一般性转移支付比重要达到一定的程度是可以适当提高，但是必须要考虑到地方财政，地方政府预算的管理水平能不能达到，因为专项往往体现了中央的意志，我觉得这个比例可以调，但是不能说得太绝对，这是我的一个看法。

　　第二个看法，我们的转移支付必须建立一个动态的调整机制，尤其是专项。所以，绩效考评很重要，否则的话变成了什么？唐僧肉。

　　苏京春：谢谢马老师，给马老师的发言总结一下关键词，首先是基于政府和市场的分权。第二项优化税务分配。第三项完善转移支付。非常感谢二位老师，我们对谈环节到此结束，请二位老师落座。我们下一个环节是有请我们邀请到的重磅嘉宾，刚才二位老师口中的“少壮派”，张馨老师的高徒杨志勇老师做20分钟左右的主题发言，有请杨老师。

　　杨志勇：贾老师，马老师，各位，大家中午好！很高兴有这个机会来听一堂课，一堂非常生动的课。贾老师、马老师给我们讲了分税制三十年来的改革，提供了很多背景资料。我相信很多资料在这么短的时间里，这么集中的展示也是不太容易听到的。我接触这一行也不能说是太晚，我上大学，本科、硕士、博士三个阶段都读财政，，后来教财政，科班出身，原来我在厦门大学工作，后来到社科院工作，在本科、研究生，还有教书的不同阶段，我强烈感受到财政学在中国的变化。财政学的变化与财政的变化是有关的，与财政改革关系密切。今天我们所讨论的分税制的三十年是从1994年开始，但从实践来说80年代分税制已经有些试点。所以，现在有人说分税制是从社会主义市场经济体制改革目标提出后开始的并不那么准确。80年代社会主义有计划的商品经济的提出之后，关于有计划的商品经济，有两种理解，一种说它是计划经济，另一种则认为商品经济就是市场经济。所以，我们可以看到80年代的改革一会儿往这边走，一会儿往另外一边走。我们刚才听到亲历者贾老师在莫干山会议讨论的一些细节，我也很惊奇地听到京春提及价税财联动改革，现在很多人不怎么说它了。

　　今天对我来说，主要是谈一点儿听课体会。分税制改革的内容是非常丰富的，因为牵扯很多问题。关于分税制，我一开始准备说那就是中央和地方财政关系，政府间财政关系。刚才我们听到贾老师、马老师不断地把分税制跟政府职能的转变联系在一起，特别是马老师提到改革的一个阶段涉及公共财政。关于公共财政，贾老师、马老师他们都有很丰富的研究。马老师提到我的老师张馨老师。他已经从厦大退休，基本不写文章了。张馨老师有部著作《公共财政论纲》 。书很厚，写作时间很短，不少人问我这书是不是很多人合写？根本不是，都是张老师自己写的。他的写作速度很快，用了三个月，前期有论文作为基础，所以，写作快也不奇怪。这本书1999年在经济科学出版社出版，后来入选商务印书馆“中华当代学术著作辑要”，于2022年再版，跟贾老师《财政本质与财政调控》属于同一系列。这部著作梳理了公共财政理论，为中国式公共财政的构建提供学术支持。这部著作也是公共财政史和财政思想史研究著作。从学术价值来看，一本书出版二十多年还能重印，且有一定销量，说明它的价值。

　　关于分税制改革，可以牵涉特别多的内容，时间关系，我也没办法一一展开，京春说这个环节希望我正面阐述我的看法，那我简单说一说。“分税制三十年再出发”。

　　分税制改革我也同意刚才两位老师的说法，我们一定要坚持分税制改革方向。这里有很多问题值得研究，包括为中央和地方财政关系，中央和省可以实施分税制，省以下财政体制为什么有那么大差异，原因是什么？是分税制不适用还是分税制方案没设计好，这是有技术难度的。当然，还有其他难度，因为财税改革跟别的经济改革不一样，它很可能伴随着全面深化改革的全过程。全面深化改革没完成，财税改革也很难全部完成。关于全口径预算管理，地方债问题说明，全口径预算管理没有落实好，预算法没落实好，所以，才有隐性债，落实好了哪有隐性债？，全口径预算管理的重要性可想而知。30年分税制改革从国家、中央、财政各个角度都是非常重要的。如果没有分税制改革，我们怎么解决80年代中后期所提出的振兴财政的问题。经济在发展，改革成就显著，但财政的日子越来越难过，分税制改革解决问题。作为一个统一的国家，中央集中调控是有规则的。中央如果不集中那么多，中西部怎么办？还有各种具体的事情怎么办，有一些特别关键的事情，集中有它的好处，如何进一步改革，是一个需要考虑的问题。

　　分税制看上去是财政问题，实际上是全面的问题，对经济，对社会来说有很大的影响。1994年改革之后，1994、1995的时候财政收入占GDP的比例还是缓慢下降的，后面慢慢回升的。有一段时间或者说在特定时间段建立起财政收入稳定增长机制，那一段特别重要，否则政府很多事情是没办法做的。可以看到，政府所做的事情，包括国防需要财力，否则国家最基本的职能都没办法做。对经济来说分税制也可以说奠定了1994年以来很长一段时间经济增长的制度基础。所以，它的成就怎么强调都不过分。

　　我自己没有像贾老师、马老师那样经历过那么多事儿，最近一些年参与了一些工作。特别是2005年来北京之后参与的事多一些，有了更多的体会。我研究当代中国财政史。查阅了不少资料，弥补了经验的不足。

　　这里展示的图片上有三本书，左边这本是2015年出版的《现代财政制度探索》，当时是张卓元老师组织的解读十八届三中全会的文件 “深化经济体制改革”系列丛书的一本，这套书的主编阵容非常豪华，包括吴敬琏老师、厉以宁老师。《现代财政制度探索》是在已发表论文的基础上系统整理而成，且不局限于不局限于三中全会文件所涉及的预算改革、税制改革和政府间财政关，还包括其他一些方面。《现代财政制度探索》对现代财政制度做了一些阐述，有一些跟公共财政的精神是一致的，它既然作为一个名词提出来一定有它的含义，我们今天在谈新一轮的财税体制改革，特别今天我们讲分税制，我的一个观点就是坚持分税制改革的方向，中国特色的分税制财政管理体制，因为特别在哪里？政府收入形式不仅仅包括税收，还有其他的非税收入，国企收入。国有资源、国有土地、国有经济所提供的收入中央和地方怎么划分，是很有特色的。

　　财权、财力与事权、支出责任相匹配是一个重要问题。1994年改革强调的是财权与事权的相匹配，所涉及的是财权和事权，有的地方说你给我财权没有用，我这里没有财源收不到钱，所以后来变成财力与事权相匹配。当事权与支出责任相适应提出之后，我认为整体来说，应该就是财权、财力与事权、支出责任相匹配，不同地方可能有不同地方的考虑。

　　关于健全地方税体系的问题，我是认为要重新认识地方税，只要税收收入属于地方的那个税就是地方的税，不要刻意追求税种，现在地方小税种也很多，18个中11个是，但所提供的税收收入有限。

　　转移支付特别重要，我们一般性转移支付还有专项转移支付，还有一个税收返还，1994年改革没改完的，金额相对来说比较小，但是应该都要在这里面得到充分的反映，一个是规模的问题，中央对地方转移支付到底怎么样，现在有的地方比如今年财政困难，要转移支付就会出现等靠要的问题，对发达地区来说，有一边等靠要，另外一边不断贡献的问题，怎么调动地方的积极性，中央和地方的两个积极性，现在中央在设计制度的时候可能考虑地方积极性各方面怎么考虑，两个积极性，毛主席50年代论十大关系已经强调的，现在这个原则还要继续做。

　　一般性转移支付跟专项转移支付有一段时间很多人讲专项转移支付怎么不好，但实际上专项转移支付目标非常明确，中央的政策意图比较容易灌输，但是专项转移支付是不是要做的那么细致，是一个领域的还是某一个具体的项目这是可以讨论的，在中国特色里还有一个是各地都有对口，东部对中西部的对口支援，对西部地区新疆、西藏是一个省对一个地方的，还有各个省内部还有对口转移支付，对口支援背后没有财力是不可能的。所以，我认为如果要规范的话，建立纵向跟横向相结合的转移支付体制。

　　们今天所讲的分税制是一个大国的分税制，小国像新加坡这样的城市国家不存在这个问题，中央和地方两个积极性要保证，地方扮演什么角色？这是改革需要重点考虑的问题。改革开放45年来，地方发挥了很大的作用，地方现在遇到的各种问题的根源在哪里？前一段人民日报旗下的《国家治理》约我写一篇地方财政新增长极探析。对我确实有难度，我从财税那里找不到答案，最后我给出的回答是地方财政的增长关键靠经济增长。经济不增长，别的再怎么弄也是没有用的。财政体制要解决积极性问题。给我们今天是在新一轮财税体制改革框架中讨论分税制，新一轮财税改革目标是什么，我们用现代财政制度套用中国式现代化，如果跟金融改革相呼应的话，我们可以讲目标是建设中国特色现代财税体制或者中国式现代财政制度。重要的是实质，而不是名称。

　　刚才马老师所提到的公共财政，后来又人说这个名词是怎么回事儿，我自己梳理了1949年到1992年社会主义市场经济体制改革目标确定之前的1991年中国大陆地区“公共财政”这一名词的用法。一开始公共财政就是用来指代资本主义财政，公共财政是用来批判的。最初“finance”也翻译成“财政”。公共财政这个名词早就有了你翻二十年代、三十年代财政学教科书，这不是个别现象，“财政”这个词到了中国之后，家庭财政、企业财政、公司财政在不同场合使用，这类似于我们可以看到，在过见到“finance”翻译成财政，等到金融比较重要的时候，现在见到“finance”就翻译成金融。公共财政这样特殊的一个名词，其实它用什么名称并不重要，就跟我们讲现代财政一样，但是我们希望它的名称是一个能带来一些变化的名称，现代财政应该是什么，我在自己的书里做了一些梳理，我觉得到现在为止我还没有再进步，现在就是一些具体的事情可以进一步研究。分税制涉及很具体的问题，包括数字经济的发展，比如我们买东西，我在京东买东西可能把税交到江苏宿迁，大家可以要一张发票感受一下我们到底为哪里的税收做贡献，这些方面都在发生变化，当然作为财政体制的分税制也要作进一步的变化，因为内容非常复杂，我主要是要从全面深化改革背景下结合新一轮财政体制改革来理解分税制改革，二者相互促进的。全面深化改革推进到。